[35]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。

在坚持依法立法原则的前提下，法教义学能够拘束立法活动的价值判断与立法方法。[46] 参见王先进：《关于〈中华人民共和国土地管理法〉修正案（草案）的说明》，载《全国人大常委会公报》1988年第8期，第30-31页。

根据公开资料的披露，国务院法制部门在审查法律法规草案时存在依据宪法调整草案内容的实践。[9] 朱学磊：《弱司法审查是中国实施宪法的蹊径吗——合宪性审查工作体系化的提出》，载《政治与法律》2019年第4期，第140页。[51] 任建新：《关于〈中华人民共和国法官法（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》1995年第1期，第72页。[65]在党中央事先审批过法律草案的情况下，党中央实际上已经确认了法律草案的合宪性。当然，在工作的方式方法上可以灵活掌握，不必作出明确的违宪认定，以减少合宪性审查工作的阻力。

孙文盛：《关于〈中华人民共和国土地管理法修正案（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2004年第6期，第576-577页。具体实践事例，参见李培传：《论立法》，中国法制出版社2004年版，第247、265页。参见于文豪：《基本权利》，江苏人民出版社2016年版，第130-132页。

具体而言，通信秘密的保护范围是否仅及于传达通信双方思想和观点的通信内容秘密？何时通信、与谁通信、通信频率等通信状态秘密是否属于通信秘密的保护范围？通信秘密保护范围是否还能更广，包括邮编、电话号码、通信地址等围绕通信的全部信息？宪法学理论对这些问题并未给出清晰的回答。首先，通信秘密的种类和范围有待立法形成。[43]但通信秘密的保护显然无法仅局限在邮政通信领域，立法机关在部门法中不断扩展通信秘密的保护范围。[10][美]杰弗里·波梅兰茨：《元数据——用数据的数据管理你的世界》，中信出版集团2017年版，第28页。

[20]参见[日]芦部信喜：《宪法》（第六版），林来梵、凌维慈等译，清华大学出版社2018年版，第172页。二、通信状态作为通信秘密的保护范围 电子通信元数据作为通信状态的主要载体只是一种事实描述。

公民通过通信向特定对象表达具有高度个人特征的感知、感受、思考、观念、经历等种种内容，是公民私人精神世界的核心领域，应该受到最严格的保护。殷啸虎主编：《宪法学：原理与应用》，上海社会科学出版社2016年版，第129页。回归制宪背景和规范文本，将通信秘密交由立法形成体现了制宪者降低错误成本的思路。[16]《当代汉语词典》，中华书局2009年版，第1441页。

为了防止宪法上的通信权被法律保留所挤压和相对化，宪法尤为重视对公民通信权的核心领域的保障，故而放弃了通信权一般法律保留一体适用的方案，而以更严格的要件对通信权部分领域的限制作出最低限度保留。笔者认为，将《宪法》第40条第一句和第二句分别理解，正确梳理第40条的规范结构，则会发现本条呈现出立法形成—一般法律保留—加重法律保留的三层次规范结构。另一方面，《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全法》宜肯定和继受对公民行踪轨迹和通信内容受到加重法律保留的制度安排，贯彻立法明确性原则，具体规范公安机关、国家安全机关收集数据的种类和范围。例如，《反间谍法》第13条将作为载体的个人电子通信工具、器材纳入通信秘密的保护范围，可以由国家安全机关基于反间谍工作的需要进行检查。

[17]相反，宪法上通信秘密的规范概念具有科学性，如果被修改为通讯秘密，则无法从词义的意义波段中直接容纳书信往来的意涵。[33]张翔：《通信权的宪法释义与审查框架——兼与杜强强、王锴、秦小建教授商榷》，载《比较法研究》2021年第1期。

提供电信服务的部门必须要对通信过程中产生的电子通信元数据进行必要的收集，其中大量电子通信元数据的收集无涉通信权条款。司法实践中部分法院由于通信内容无秘密性而认为无涉公民通信秘密的基本权利，进而判定开拆他人邮件的公民或行政机关的行为并未违法，此种逻辑和判断有悖宪法保护公民通信权的宪法精神。

结语：未竟的话题 在本文所主要探讨的通信状态秘密和电子通信元数据之外，通信内容秘密这一看似是不可动摇的核心领域也正在受到前所未有的冲击。[8]不难发现，通话详单是通信过程中电信服务公司出于计费等目的记录的相关通信资料，是传递通信内容过程中产生的副产品，主要记载了通话时间、通话频次、通话规律等通信状态信息，与通信内容相较显然有性质上的云泥之别。[32]也忽视了《宪法》第40条第一句开宗明义规定了对通信权进行明确的法律保留，宪法完全保留说无法对本条第一句和第二句的逻辑关系进行合理解说。[14]宪法学界对法院在民事诉讼和行政诉讼中调取公民通信记录是否违反《宪法》第40条以及通信地址、电话号码、电子邮箱、IP地址等信息是否属于《宪法》第40条的保护范围存在着激烈争议。而除上述数据以外的其他结构性和管理性电子通信元数据落入通信秘密的保护范围。2.社会主义民主、人民来信与通信秘密 通信秘密条款另一价值基础在于总结文革经验[22]，支持人民群众来信来访制度有效运行，保障社会主义民主建设。

所谓特定性，是指受到通信秘密保护的信息需要来源于特定的通信活动，而通信过程中使用的一般化的个人信息，即个人姓名、联系电话、电子邮箱、通话号码等信息不属于通论通信秘密的宪法保障信秘密的保护范围，例如邮政通信中的信封以及通讯记录上记载的孤立的个人信息。在1982年的时代背景下，电话通信愈发成为与纸质信件同等重要的通信手段，电信成为国家重点建设领域，也是保障经济稳定发展的重要基础设施。

杜文得出这一观点的主要证据在于这类信息并无秘密可言——至少对于邮政工作人员并无秘密可言。例如，公民行使选举权、批评和建议权、申诉、控告和检举权等基本权利，往往需要以通信权的行使作为中介。

[33]检查之外无限制的问题在于将侵犯与一般的基本权利限制方式等同。[5]参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第234页。

从逻辑上而言，通信而非秘密是通信秘密保障的逻辑前提，换言之，是否属于通信秘密的保护范围需要判断的核心内容为是否为通信，而非是否为秘密，凡属通信都属于通信秘密的保护范围。以查阅公民通信记录为例。林来梵：《宪法学讲义》（第三版），清华大学出版社2018年版，第398页。[44]《反间谍法》第13条规定：国家安全机关因反间谍工作需要，可以依照规定查验有关组织和个人的电子通信工具、器材等设备、设施。

这意味着，GPS定位信息、基站定位信息等行踪类管理性电子通信元数据与通信内容信息一样，被纳入了刑事诉讼法上通信秘密的保护范围中，而且属于高强度保护的通信秘密。在2005年修改《证券法》的过程中，全国人大常委会认为需要增加证券监管机构的执法手段和权限，明确监管部门在日常监管中的执法措施[47]，于是2005年《证券法》赋权国务院证券监督管理机构可以查阅、复制与被调查事件有关的通讯记录。

杜强强教授认为，电话号码、通讯记录等相关信息属于通信的外在信息，不属于通信秘密的保护范围。从文义而言，通信有两层含义：①互通书信。

[29]因此，基于国家安全和部分严重的刑事犯罪采集公民的电子通信元数据是世界各国的通行做法。参见吴沈括、邢政、崔婷婷：《欧盟〈电子隐私条例〉（草案）研究》，载《网信军民融合》2019年第1期。

电子通信元数据作为通信状态信息的主要载体，种类各异，数量庞大，都能落入宪法上通信秘密的保护范围吗？对这一问题的回答，有助于在数据保护的层面，清晰厘定通信秘密的保护范围，划分通信秘密与隐私权、个人信息受保护权的界限，明确指出哪些电子通信元数据落入通信秘密的保护范围。程雷：《大数据侦查的法律控制》，载《中国社会科学》2018年第11期。张翔教授将学界对通信权限制的部分观点集中概括为检查之外无限制，该观点主张除……外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯的表述具有排他性，字面上意味着宪法绝不允许通信检查之外的限制方式。参见蔡建辉诉莱州市公安局治安行政处罚案，山东省莱州市人民法院（2017）鲁0683行初2号行政判决书。

例如移动通信设备与不同电信基站或网络基站的连接会产生基站位置信息或GPS位置信息，通信服务公司需要根据通讯中移动通信设备与基站连接时长、位置变化等通信记录进行计费。[45]参见程雷：《秘密侦查立法宏观问题研究》，载《政法论坛》2011年第5期。

1986年起草《邮政法》的过程中，时任邮电部部长的杨泰芳就如何在《邮政法》中落实《宪法》第40条向全国人大常委会做了详细汇报，杨泰芳指出：《邮政法》首先要依据《宪法》第40条的规定，对公民的通信权给予充分的尊重和切实的法律保护。大数据时代，公共性价值决定了公权力主体大量采集、储存和分析公民电子通信元数据的必要性。

[22]肖蔚云教授在总结1982年《宪法》第37条至第41条时指出：这部分的内容大多是新加的，它是总结了‘文化大革命的严重教训而写出来的。[8]参见全国人大常委会法制工作委员会编：《法律询问答复（2000-2005）》，中国民主法制出版社2006年版，第129页。